Nederlands Genootschap van Burgemeesters 50 jaar

Burgemeesters op de barricaden

Binnenlands Bestuur, oktober 2005

Het Nederlandse Genootschap van Burgemeesters bestaat vijftig jaar. Maar het debat over rechtstreeks verkozen burgemeesters heeft de ooit wat bezadigde herenclub veranderd in een druk centrum voor opleiding en politieke lobby-activiteiten. Alleen in naam is het nog geen echte vakbond.

PETER J. VERMIJ

"Een lekkere borrel, een mooi glas wijn en een goede sigaar." Die trefwoorden karakteriseerden van oudsher het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, zegt Fred de Graaf, Eerste-Kamerlid voor de VVD, tot vorig jaar voorzitter van de Vereniging tot Behartiging der Belangen van Burgemeesters (VBBB) en burgemeester van Apeldoorn. "Hartstikke gezellig," voegt hij eraan toe, maar voor de rest een club zonder politieke betekenis.

Mede onder druk van de pogingen om burgemeesters in de toekomst rechtstreeks te laten kiezen, heeft de eerbiedwaardige gezelligheidsvereniging van weleer zich de laatste jaren echter grondig hervormd. Met subsidie van het rijk werd (in de Haagse burelen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) een permanent secretariaat ingesteld. Met de zelfde subsidie kon de portfolio met opleidingen voor nieuwe en ervaren burgemeesters drastisch worden uitgebreid. Het jaarlijkse overzicht van cursussen en trainingen omvat nu hedendaagse modules als ‘Burgemeester en mediation’, ‘De burgemeester op de divan’, ‘Burgemeester en ICT-ontwikkeling’ en een ‘Leergang Islam en lokaal bestuur’.

Ook in het politieke lobbycircuit doet het Genootschap luider van zich spreken. Voormalig minister Thom de Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing) meldde afgelopen december ‘regelmatig ambtelijk overleg’ met de club tijdens de voorbereiding van zijn voorstellen voor invoering van de gekozen burgemeester. Het Genootschap was ‘een belangrijke partner op het gebied van overgangsregelingen voor huidige burgemeesters’, schreef De Graaf aan het parlement.

In het openbaar deed het Genootschap er evenmin het zwijgen toe. In een verklaring voor de pers riep het de Senaat uiteindelijk openlijk op de voorstellen van De Graaf af te wijzen.

Toen de Eerste Kamer die oproep inderdaad bleek te honoreren, en de voor burgemeester-verkiezingen benodigde grondwetsherziening niet werd geaccordeerd, moesten sommigen in het Genootschap ‘een gevoel van triomf onderdrukken’, erkende voorzitter Jaap Pop, burgemeester van Haarlem, in het aprilnummer van Burgemeestersblad, het huisorgaan. In één adem door bond hij alvast de strijd aan met ‘drammerige’ pogingen van landelijke politici om burgemeesters-referenda weer van stal te halen. Ook het streven naar meer dualisme in het gemeentelijk bestuur vindt al jaren een kritisch Genootschap op zijn weg. En in zijn jaarrede van oktober 2004 liet Pop al weinig heel van recent opgelaaide pleidooien voor een nationale politie.

Het Genootschap heeft zich ontwikkeld tot een stevige lobby-organisatie. Officieel ijvert het voor het ambt, niet voor de ambtenaar die de ambtsketen mag dragen. Openlijk aandringen op hogere lonen of betere afvloeiingsregelingen laat het nog over aan vakbonden. Maar ook die zelfbeperking staat onder druk.

"Ik zou het toejuichen als het Genootschap de rechtspositionele belangenbehartiging van de vakbonden zou overnemen," zegt Guusje ter Horst, burgemeester van Nijmegen. "Het Genootschap zou een soort ondernemingsraad voor burgemeesters kunnen worden. Nu zijn we deels afhankelijk van een bond als de AbvaKabo. En in mijn tijd bij de universiteit [van Amsterdam] zag ik al dat die nou niet bepaald het vuur uit de sloffen liep als het ging om de belangen van hogere functionarissen."

Loonakkoord

De wedergeboorte van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters werd, ironisch genoeg, echter ingeleid door een loonakkoord tussen de vakbonden en de rijksoverheid, nu circa vijf jaar geleden. Een eis tot salarisverhoging werd door de minister van Binnenlandse Zaken afgekocht met een ‘professionaliseringsfonds’, waaruit opleidingsmogelijkheden voor nieuwe en oude burgemeesters konden worden betaald.

Het Genootschap, dat al beschikte over een paar cursussen voor leden, sprong enthousiast in op het fonds. "Aan het vroegere opleidingsprogramma had je niet zoveel," zegt Ter Horst. "Nu bieden ze dingen waar je echt wat aan hebt, en die goed passen bij de functie van vandaag. Het is al lang niet meer zo dat je als burgemeester je werk met je linkerpink doet als je maar de juiste connecties hebt. We zijn veel kwetsbaarder dan vroeger."

Zelf nam Ter Horst deel aan een ‘intervisie-programma’ van het Genootschap. "Met een kleine groep collega’s praten over hoe je het nu eigenlijk doet, hoe het beter zou kunnen. Jezelf en elkaar kritisch bekijken. Dat was fantastisch, en buitengewoon nuttig."

Ook De Graaf (Apeldoorn) vindt dat het Genootschap het professionaliseringsgeld goed heeft besteed. "Ik denk dat vooral beginnende collega’s er veel baat bij hebben," zegt hij.

Sceptisch

Kritiek kreeg het Genootschap de afgelopen jaren vooral over haar opstelling in de discussie over de gekozen burgemeester. Het Genootschap uitte, weliswaar in soms bedekte termen, grote bezwaren tegen de voorstellen van D66-minister De Graaf. Daarbij sprak het Genootschap echter alleen over gevolgen die een gekozen burgemeester zou hebben voor de kwaliteit van het lokale bestuur. Dat de leden massaal hun baan zouden verliezen, en misschien ook daarom wel tegen waren, bleef in de argumentatie buiten beeld.

De buitenwacht reageerde vaak sceptisch op deze opstelling, zo memoreerde voorzitter Pop in het aprilnummer van het Burgemeestersblad. In Den Haag, maar ook in de media, werd de inbreng van het Genootschap door sommigen afgedaan als ‘de kalkoen die meepraat over het Kerstmaal’, schreef Pop.

Linze Schaap, bestuurskundige aan de Rotterdamse Erasmus-universiteit, kan die kritiek van de buitenwacht wel een beetje meevoelen. Een paar jaar geleden leidde hij een vergelijkend onderzoek naar de positie van burgemeesters in het buitenland, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Later bezocht hij een aantal door het Genootschap georganiseerde discussie-bijeenkomsten, maar was niet onder de indruk van het niveau. "Enige diepgang was moeilijk te vinden," zegt hij. "Simpele feiten over het functioneren en de wijze van aanstelling van collega’s over de grens kende men niet. De meeste aanwezigen traden meer op als lobbyclub en belangenorganisatie dan dat ze diep nadachten over de kwaliteit van het openbaar bestuur. De inhoudelijke reactie was duidelijk geïnspireerd door de arbeidsrechtelijke gevolgen. Men voelde er niet voor om massaal ontslagen te worden. Begrijpelijk, overigens."

Wat Schaap betreft had het Genootschap zich in de discussie over de gekozen burgemeester beter wat meer op de vlakte kunnen houden. "Volgens het Genootschap zijn burgemeesters neutraal, en staan ze boven de partijen. Eigenlijk zouden ze dan ook boven het eigenbelang moeten staan. Wanneer dat in beeld komt, zoals in het debat over gekozen burgemeesters, zou men dus héél terughoudend moeten zijn."

Vermenging

Zulke kritiek raakt aan de toenemende, impliciete vermenging van doelstellingen van het Genootschap: waar de club officieel alleen ijvert voor het ambt, neemt onderhuids de behoefte toe aan een sterke vereniging die ook de belangen van de ambtenaar goed kan behartigen.

Dat die laatste kant in het openbaar onbesproken blijft, legt oud-VBBB-voorzitter Fred de Graaf uit, stoelt op een circa tien jaar oude afspraak met de vakbonden, waaronder het VBBB. "Het Genootschap gaat over de professie," zo omschrijft De Graaf de afspraak: "Professionalisering, opleiding, intervisie, staatsrechtelijke discussies. Rechtspositionele kwesties zijn het exclusieve domein van de bonden."

Het VBBB, verreweg de grootste van de drie bonden, hecht tegenwoordig niet meer zo aan die afspraak, zegt De Graaf. "In mijn tijd als voorzitter zaten we al regelmatig met het Genootschap aan tafel, om de klokken gelijk te zetten. Er is nu een kwartaaloverleg. In belangrijke kwesties stemmen het Genootschap en de VBBB de standpunten op elkaar af. Het zou niet verstandig zijn verschillende geluiden te laten horen."

De innige samenwerking zou zelfs al hebben geleid tot een fusie, zegt De Graaf, ware het niet dat de andere, kleinere vakbonden de vrijage van de groten met argusogen bekijken. "Daar is het uiteindelijk op stuk gelopen. Na een fusie zou de deelname van de nieuwe organisatie aan het Georganiseerd Overleg ter discussie kunnen komen. De andere bonden zouden het kunnen tegenhouden. Dat risico was te groot, was de uitkomst van onze discussies," zegt De Graaf.

Zelf ziet de Apeldoornse burgemeester geen enkel probleem in de combinatie van ambts- en ambtenaren-belangenbehartiging. Sterker nog: hij vindt vermenging onvermijdelijk. "Staatsrechtelijke discussies over het functioneren van burgemeesters hebben altijd consequenties voor hun rechtspositie. Omgekeerd heeft een rechtspositioneel zwakke burgemeester rechtstreeks gevolgen voor het bestel. Burgemeesters konden bijvoorbeeld geen beroep doen op de Algemene Pensioenwet voor Politieke Ambtsdragers, de wet die wethouders en ministers na een politiek conflict recht geeft op een uitkering tot aan hun pensioen. Zoiets bestond tot voor kort niet voor burgemeesters – als de Gemeenteraad het vertrouwen opzei, moesten we met de pet in de hand naar de minister. Dat bracht burgemeesters in een chantabele positie. Je kunt wel hoogdravende verhalen houden over het openbaar bestuur, maar als je de rechtspositionele gevolgen voor de bestuurders niet meeneemt, praat je in feite als een kip zonder kop."

De Graaf vindt het dan ook "flauw, en eigenlijk gewoon zakkig", als media of Haagse politici standpunten van het Genootschap afdoen als het gekakel van een kalkoen voor de kerst. "Waarom zouden burgemeesters als enigen niks mogen zeggen? Het is een teken dat men ons niet serieus neemt."

Ook Arthur Ringeling, hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus-universiteit en als oud-lid van de Commissie-Biesheuvel al sinds 1984 openlijk pleitbezorger van verkozen burgemeesters, vindt het niet zo erg dat het Genootschap deels meepraatte uit eigenbelang.

"In dit geval was ik het natuurlijk helemaal met ze oneens, want ik ben hartstikke vóór de gekozen burgemeester," zegt Ringeling. "Maar het is in Nederland heel gewoon dat belanghebbenden deelnemen aan het inhoudelijke debat. Zo hebben we het georganiseerd. Het is een droombeeld dat maatschappelijke organisaties zouden discussiëren met voorbijgaan aan het eigen belang. Niemand verwacht dat landbouw-organisaties pleiten voor afschaffing van landbouwsubsidies. Je moet niet kijken naar wie het zegt, maar naar de kwaliteit van de argumenten."

Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en voorzitter van de commissie die eind jaren negentig pleitte voor dualisme in het lokale bestuur, is het daarmee eens. "Natuurlijk houden burgemeesters rekening met hun eigen rechtspositie. Maar iedereen weet toch wie het zegt? Wethouders, Gemeenteraadsleden, griffiers en gemeentesecretarissen hebben allemaal hun verenigingen die meepraten over de inrichting van het lokale bestuur. Waarom zou dat bij burgemeesters niet kunnen? Ik denk dat het goed is dat burgemeesters via het Genootschap hun stem laten horen, vooral die van kleinere gemeenten. De burgemeesters van Amsterdam en Rotterdam komen er op eigen kracht wel door."

Vakbonden

Over de vraag hoe het Genootschap zich verder zal ontwikkelen, zijn de meningen niet verdeeld: zeker als de gekozen burgemeester over een aantal jaren toch zijn intrede doet, zal het Genootschap zich definitief omvormen tot dé behartiger van burgemeestersbelangen – ook als het gaat om salarissen, onkostenvergoedingen en vertrekregelingen. En wat bestuurskundige Schaap betreft zou dat een welkome ontwikkeling zijn. "Laat het Genootschap maar openlijk erkennen dat het een belangenorganisatie is. Daar is niks mis mee. Dan hoeft men niet langer te pretenderen een organisatie te zijn die zich alleen druk maakt voor het behoud van de lokale democratie."

Oud-VBBB-voorzitter De Graaf verwacht dat het genootschap inderdaad verder zal schuiven richting expliciete, zakelijke belangenbehartiging. "Als de gekozen burgemeester een feit wordt, dan komt opnieuw de vraag op tafel of het Genootschap en de huidige vakbonden niet beter kunnen worden samengevoegd."

Schaap is daarnaast vooral benieuwd hoe een Genootschap van gekozen burgemeesters zijn rol als deskundigheidsbevorderaar zal invullen. "Gekozen burgemeesters zullen een ander slag mensen zijn: politieker, minder ons-kent-ons," zegt hij. "Misschien zijn ze minder geneigd om onderling over ervaringen en problemen te praten. Aan de andere kant zullen ze willen leren hoe ze de band met kiezers aan kunnen halen, en hoe ze een politiek programma kunnen realiseren temidden van gemeenteraadsleden en wethouders met elk hun eigen politieke agenda’s."

Ringeling heeft twee adviezen voor het Genootschap. "Ten eerste: kijk minder naar het rijk. Lokale besturen in Nederland staren zich veel te veel blind op het landelijke bestuur, en organisaties zoals het Genootschap hebben de natuurlijke neiging het gesprek verder te nationaliseren. Terwijl ze juist bij uitstek de waarde van decentralisatie moeten benadrukken. Het tweede advies zou zijn: vindt manieren om burgers weer bij het bestuur te betrekken. Want dat is hard nodig."

De gekozen burgemeester zal in elk geval niet het einde betekenen voor het Genootschap. Ringeling: "Ook landen die nu hun burgemeesters kiezen hebben zulke clubs. Er blijft alle reden om samen na te denken over de kwaliteit van het bestuur."

Vier behartigers van burgemeesters-belangen

Nederland telt vier organisaties die de belangenbehartiging van burgemeesters in hun vaandel voeren. De grootste daarvan is het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, dat van de bijna 500 actieve Nederlandse burgemeesters zo’n 430 tot zijn leden telt. Het genootschap is een vereniging van individuele leden, niet een beroepsorganisatie met wettelijke bevoegdheden zoals bijvoorbeeld de Orde van Advocaten. Krachtens haar statuten streeft de vereniging slechts naar ‘het bevorderen en doen erkennen van een staatsrechtelijk en maatschappelijk juiste opvatting en uitoefening van het ambt en de taak van burgemeesters’, alsmede het ‘bevorderen van een regelmatig contact tussen de burgemeesters, teneinde de collegialiteit onder hen te versterken.’

De rechtspositionele en salariële belangen van burgemeesters worden verdedigd door drie vakbonden die zijn toegelaten tot het Georganiseerd Overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken.

Met zo’n 350 leden, van wie ruim 250 nog in functie, is de Vereniging tot Behartiging der Belangen van Burgemeesters (VBBB) verreweg de grootste onderhandelingspartner in het Georganiseerd Overleg. De VBBB is aangesloten bij de Centrale van Middelbare en Hogere Functionarissen (CMHF).

Op afstand, met ongeveer honderd leden, volgen burgemeestersgroepen die zich hebben verenigd onder de AbvaKabo, de ambtenarenvakbond van de Federatie Nederlandse Vakvereniging (FNV).

Hekkensluiter is de groep Burgemeesters van ‘CNV Publieke Zaak’, de ambtenarenvakbond van het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV).

© Peter J. Vermij

> Home page