Gekozen rechter bekleedt grote macht
Advocatenblad, februari 2001
In de Verenigde Staten worden veel rechters door het volk gekozen — in Nederlandse ogen een onbegrijpelijk systeem. Maar verantwoording afleggen aan kiezers compenseert iets waarover Amerikaanse rechters beschikken: buitengewoon onafhankelijke macht.
PETER J. VERMIJ
Tien jaar geleden velde Jack Hampton, een rechter in de Amerikaanse staat Texas, vonnis over een verdachte die twee homoseksuele mannen had vermoord. De straf was, zeker voor Hamptons doen, opmerkelijk licht. De verklaring voor het raadsel was niet ver te zoeken, want ter motivering stelde de rechter: `Ik hou niet van flikkers die tienerjongens oppikken op straat. (..) Wat mij betreft staan homoseksuelen en prostituées zo ongeveer op het zelfde niveau. En ik geef niet snel levenslang voor het doden van een prostituée.’
In hoger beroep werd het vonnis gewijzigd, en Hampton wegens zijn uitlatingen bekritiseerd. Maar voor de rest bleef de affaire zonder gevolgen — totdat Hampton korte tijd later een gooi deed naar een plek in een hoger gerechtshof. Zijn rivaal in de verkiezingen kreeg royale financiële steun van organisaties van homoseksuelen — en won glorieus.
Het corrigeren van extreem-conservatieve rechters is niet het eerste dat opkomt in discussies over gekozen rechters — verondersteld wordt meestal dat rechters gematigder zijn dan het volk. Misschien juist daarom laat het geval-Hampton goed zien hoe het electorale systeem in de praktijk kan werken. Zeker in vergelijking met Nederlandse collega’s beschikken Amerikaanse rechters over veel onafhankelijke macht. Verantwoording afleggen aan kiezers is daarvan de tegenhanger.
Het kiezen van rechters is ook in de Verenigde Staten omstreden. Maar in de context van het juridische systeem is de politisering van rechterlijke benoemingen ook weer niet helemaal onzinnig.
De nasleep van de verkiezingsstrijd tussen George Bush en Al Gore zette als nooit tevoren het Amerikaanse juridische stelsel in het brandpunt van de belangstelling. De hele wereld maakte geboeid kennis met het ingewikkelde en schijnbaar chaotische bouwwerk van lokale en federale rechterlijke macht. Maar terwijl in de VS rechters over elkaar buitelden om de strijd te beslechten, klonk elders ongeloof over de mate waarin juristen en politici in elkaars vaarwater belandden.
Rechters met politieke kleuren lijken strijdig met een onafhankelijke rechterlijke macht. Die gedachte werd versterkt door de onverbloemde kritiek die, in de slotfase van de verkiezingsstrijd, de oudste Amerikaanse opperrechter spuide op de uitspraak van vijf van zijn collega’s:
`Vertrouwen in de mannen en vrouwen die recht spreken,’ schreef John Paul Stevens (80), `is de ruggegraat van het recht. De tijd zal de wonden helen die door deze uitspraak aan dat vertrouwen is toegebracht. Maar één ding in zeker: hoewel we nooit met zekerheid zullen weten wie de winnaar was van deze presidentsverkiezing, is volstrekt duidelijk wie de verliezer is: het vertrouwen van dit land in de rechter als een onpartijdige bewaker van het recht."
In zijn afwijzende opinion maakte Stevens zich vooral boos over het feit dat zijn collega’s hielpen het publieke vertrouwen in de rechterlijke macht te ondermijnen. Het waren immers lokale rechters geweest die het tellen van de stemmen in Florida eerlijk probeerden te laten verlopen. In kiesdistricten waren zij voorzitters van de driehoofdige commissies die oordeelden over procedures en twijfelachtige stembiljetten; in plaatselijke rechtbanken konden de partijen bij een collega in beroep. Het definitieve van de staat Florida.
Op de keper beschouwd, meende Stevens, kwam de hele zaak neer op de vraag of de rechterlijke macht kan worden toevertrouwd het tellen van stemmen onpartijdig en eerlijk te leiden. De uitspraak van het federale Supreme Court, die tellen met de hand onder een subjectieve richtlijn `ongrondwettelijk’ verklaarde, betekende feitelijk een ‘nee’ op deze vraag.
Die controversiële uitspraak stelde niet alleen het vertrouwen in de onafhankelijkheid van lokale rechters, maar in veler ogen ook dat van de hoogste rechtscollege zelf op de proef. De tijd zal leren of de opperrechters hun reputatie als verdedigers van fundamentele rechtsprincipes hebben beschadigd. Maar nu al lijkt duidelijk dat de vervanging van opperrechters, nog meer dan in het verleden, het toneel zal worden van felle politieke strijd.
In Europese ogen lopen rechterlijke en politieke macht in de Verenigde Staten altijd al gevaarlijk dicht langs elkaars grenzen. In Europa is een rechter een gespecialiseerd opgeleide ambtenaar, die binnen het vak carrière maakt. In de VS zijn rechters doorgaans niet meer dan ervaren juristen, en soms dat niet eens, die op gevorderde leeftijd worden uitverkoren recht te spreken.
Die late uitverkiezing creëert een probleem: hoe te voorkomen dat een rechter het oor laat hangen naar degenen aan wie hij zijn positie te danken heeft? Een sluitende oplossing voor dit probleem is nog niet gevonden, reden waarom het land in zekere zin gewend is geraakt aan een voortdurende spanning tussen juridische onafhankelijkheid en rechterlijke benoemingen.
In de praktijk wordt de onafhankelijkheid langs twee routes het meest bedreigd.
Het eerste gevaar ontstaat daar waar rechters rechtstreeks door het volk worden gekozen. In veel Staten is dat het geval bij lagere rechters, in sommige komen ook kandidaat-opperrechters in vrije verkiezingen tegen elkaar uit.
Campagne voeren is een kostbare hobby — zelfs een bordje op elke straathoek kost geld, laat staan adverteren in kranten en het uitzenden van spotjes op radio en tv. Verkiezingen dwingen rechters daarom te zoeken naar sponsors. Niet helemaal toevallig blijken advocaten daarbij een rijke bron — de zelfde advocaten die later de rechtszaal zullen bevolken.
De kwestie liep ooit hoog op nadat een rechter in Texas twee oliemaatschappijen opdroeg hoge schadevergoedingen uit te keren. Een storm van protest stak op toen bekend werd dat de advocaten voor de eisers bij de verkiezing van de rechter diep in de buidel hadden getast.
Nog altijd zijn bijdragen van advocaten aan de campagnes van rechters zeer controversieel. Twee jaar geleden, tijdens een door de Amerikaanse Orde gehouden congres over het thema, veroordeelde Opperrechter Anthony Kennedy de praktijk in scherpe bewoordingen. `Het verlaagt ons vak,’ aldus Kennedy, `en het bezoedelt de wet.’
Naast pogingen de gunst van rechters te ‘kopen’ is er een tweede bedreiging voor hun onafhankelijkheid: een controversiële uitspraak kan voor de rechter herbenoeming of een toekomstige promotie in gevaar brengen. De kans in een toekomstige campagne voor `soft on crime ’ te worden uitgemaakt, zou rechters in verleiding kunnen brengen de rechten van verdachten niet al te serieus te nemen.
Dat die dreiging niet helemaal denkbeeldig is, blijkt wel uit enkele prominente voorbeelden.
In de Staat Tennessee, bijvoorbeeld, werd in 1995 Penny White tot opperrechter benoemd. Al in haar eerste jaar boog White, samen met haar collega’s, zich over het beroep van een ter dood veroordeelde moordenaar. Unaniem trokken de opperrechters de doodstraf in — in hun ogen liet de wet hen geen andere keus. Maar het was White wier benoeming een paar maanden later door verontwaardigde kiezers werd teruggedraaid. In een luidruchtige campagne verweten slachtoffer-organisaties haar `de rechten van misdadigers voor die van slachtoffers te stellen’. White zou menen dat ‘het herhaaldelijk verkrachten en doodsteken van een 78-jarige vrouw niet gruwelijk genoeg is voor de doodstraf.’
Na het vertrek van White werd de gourverneur van de Staat gevraagd of rechters voortaan over hun schouder moesten kijken bij het nemen van besluiten. `Ik hoop het,’ antwoordde de gourverneur.
In het zelfde jaar deed in South Carolina een conservatieve rechter, Victor Pyle, een gooi naar een plek in het hooggerechtshof. Zijn verkiezing leek onvermijdelijk, totdat hij, gedwongen door een uitspraak van het federale Supreme Court, anti-abortus-demonstranten verbood nog langer de toegang tot een abortuskliniek te blokkeren. Conservatieve politici verklaarden Pyle `kansloos’, waarna de kandidaat zich terugtrok.
Het zijn enkele uit een rij voorbeelden van georganiseerde campagnes, soms met actieve steun van prominente politici, om rechters wegens controversiële uitspraken van hun plek te stoten. En er zijn enige aanwijzingen dat de methode werkt. Zo onderzocht Theodore Eisenberg, hoogleraar aan Cornell University in New York, of federale beroepsrechters, die voor het leven worden benoemd, zich anders opstellen tegenover doodvonnissen dan rechters in Staten, die vrijwel allemaal na een beperkte termijn kiezers onder ogen moeten komen. Dat bleek inderdaad het geval: meer dan hun collega’s in Staten bleken federale beroepsrechters bereid verzachtende omstandigheden in overweging te nemen.
Toch bestaat het gevaar dat anekdotes als deze het algemene beeld ten onrechte domineren. Want ondanks alles zijn er tot nu toe geen aanwijzingen dat Amerikaanse rechters zich op grote schaal door campagnebijdragen laten corrumperen — sterker nog, volgens sommige juristen is het voor advocaten in feite bijzonder inefficiënt een rechter te ‘kopen’ via het sponsoren van zijn verkiezingscampagne: `gewoon’ omkopen is handiger, maar niet beperkt tot rechters die worden gekozen.
Ook de voorbeelden van rechters die onder druk komen van kiezers of politieke partijen kunnen gemakkelijk een vals beeld oproepen. Want in bijna alle gevallen bleken de rechters, ondanks die druk, hun loyaliteit aan de wet voorrang te geven.
Ook om een andere reden leidt de kritiek op verkozen rechters nog niet tot een nieuwe revolutie in de Amerikaanse rechterlijke macht. Zonder duidelijk alternatief kan de electorale controle niet zomaar verdwijnen. Want ten opzichte van de meeste van zijn Europese collega’s beschikt een Amerikaanse rechter over een ongekend ruim mandaat.
Als een koning heerst een rechter over zijn rechtszaal. De een hangt aan de muur de Tien Geboden van Mozes — in weerwil van de grondwettelijke scheiding van Kerk en Staat. De ander veroordeelt aanwezigen die hun mobiele telefoon vergaten uit te zetten zonder pardon tot een dag in de cel. Maar zonder uitzondering hebben ze een relatief grote vrijheid om wetsartikelen te interpreteren. Voor de veroordeelde is er de mogelijkheid tot hoger beroep — de rechter zelf blijft, extreme gevallen daargelaten, buiten schot van collegiale toetsingscommissies.
Het Amerikaanse politieke en juridische stelsel getuigt van een groot vertrouwen in het volk — of het nu is in de vorm van jury’s of van electorale controle op de benoeming van rechters.
Dat politici proberen de rechterlijke macht aan banden te leggen, dat lijdt geen twijfel. Maar de hervormingen van de laatste decennia (zie kader) hebben het stelsel van de grootste angels ontdaan.
Hoe verontwaardigd progressieve Amerikanen dezer dagen ook zijn over de manier waarop opperrechters George Bush tot president hebben gekroond, het heeft nog nergens geleid tot pleidooien om voortaan alle rechters voor het leven te benoemen. Integendeel — als ze de kans kregen, zouden al die linkse kiezers hun meeste conservatieve opperrechters het liefst snel hebben weggestemd.
Gekozen rechters
Niet alle rechters in de Verenigde Staten worden gekozen — een groot deel van hen wordt inmiddels benoemd, sommigen zelfs voor het leven.
Welke rechters worden gekozen en welke niet, valt niet eenvoudig te zeggen. Amerika kent feitelijk 52 rechtssystemen, elk met hun eigen regels. Alle vijftig Staten en het district Washington hebben een eigen rechterlijke macht, die oordeelt op grond van lokale wetten. Geheel daarnaast staat het rechtssysteem van de Federatie, dat recht spreekt op basis van federale wetten.
De enige plaats waar de systemen elkaar kunnen treffen is het federale Supreme Court. Het hoogste rechtscollege van het land mag rechterlijke uitspraken van Staten herroepen — maar alléén wanneer zo’n uitspraak de federale grondwet schendt.
Het federale systeem bestaat uit circa 650 rechters, die allemaal door de President voor het leven worden benoemd. Hun benoeming moet wel bekrachtigd door de Senaat. Naast bekrachtigen kan die benoemingen afwijzen of, zoals de laatste jaren meestal gebeurt, simpelweg weigeren in behandeling te nemen.
De meeste Amerikaanse rechters vallen dus onder Staten. Vooral lagere rechters, inclusief lekenrechters, worden traditiegetrouw rechtstreeks gekozen, soms voor het leven, meestal voor een bepaalde termijn. Hogere rechters worden vaak benoemd door de uitvoerende macht, eveneens soms voor het leven en soms voor een bepaalde termijn.
In de tachtiger jaren werd in de meeste Staten een belangrijke hervorming doorgevoerd. Om te voorkomen dat politici incapabele vrienden tot rechter benoemden, werd een getrapte procedure ingevoerd: een onafhankelijke en deskundige commissie komt sindsdien met een voordracht van een klein aantal kandidaten, waaruit de zittende gourverneur kan kiezen. De kandidaat wordt vervolgens benoemd voor een ‘proeftijd’, uiteenlopend van één tot wel tien jaar. Na afloop van de proeftijd wordt de kiezers gevraagd of de rechter in kwestie mag aanblijven of moet vertrekken.
Hoewel de gekozen rechter ook in de Verenigde Staten controversieel is, gaat het overgrote deel van de rechterlijke verkiezingen overigens zonder ophef voorbij. In de praktijk worden de meeste zittende rechters, zonder campagne te voeren, door een comfortabele meerderheid van de kiezers voor een nieuwe termijn benoemd. De meesten onder hen zijn geschoolde juristen, met een carrière in de advocatuur of aan de universiteit achter de rug.
© Peter J. Vermij